Read Por qué fracasan los países Online
Authors: James A. Daron | Robinson Acemoglu
La victoria de Menem contra el Tribunal puso en marcha el tipo de dinámica de pendiente resbaladiza que mencionamos anteriormente. El siguiente paso fue volver a redactar la Constitución para eliminar el lÃmite de mandatos y poder asà presentarse a presidente de nuevo. Tras ser reelegido, Menem intentó modificar una vez más la Constitución, pero lo impidieron, no las instituciones polÃticas argentinas, sino facciones de su propio partido peronista, que se rebelaron contra su dominación personal.
Desde la independencia, Argentina ha sufrido la mayorÃa de los problemas institucionales que han asolado América Latina. Ha quedado atrapada en un cÃrculo vicioso, no virtuoso. En consecuencia, los desarrollos positivos, como los primeros pasos hacia la creación de un Tribunal Supremo independiente, nunca se afianzaron. Con el pluralismo, ningún grupo quiere ni osa derrocar el poder de otro, por miedo a que su propio poder sea cuestionado posteriormente. Al mismo tiempo, la amplia distribución de poder hace que dicho derrocamiento sea difÃcil. Un Tribunal Supremo puede tener poder si recibe un apoyo significativo de segmentos amplios de la sociedad dispuestos a rechazar intentos de viciar la independencia del Tribunal. Eso es lo que ha sucedido en Estados Unidos, pero no en Argentina. Los legisladores argentinos estuvieron encantados de socavar el Tribunal aunque anticiparan que eso podÃa poner en peligro su propia posición. Una razón es que, con instituciones extractivas, hay mucho que ganar al derrocar al Tribunal Supremo, y los beneficios potenciales compensan los riesgos.
Â
Â
Retroalimentación positiva y cÃrculos virtuosos
Â
Las instituciones polÃticas y económicas inclusivas no surgen por sà solas, sino que a menudo son resultado de un conflicto importante entre las élites que se resisten al crecimiento económico y al cambio polÃtico y las que desean limitar el poder económico y polÃtico de las élites existentes. Las instituciones inclusivas surgen durante las coyunturas crÃticas, como durante la Revolución gloriosa en Inglaterra o la fundación de la colonia Jamestown en Norteamérica, cuando una serie de factores debilitan el control de las élites que están en el poder, lo que hace que sus adversarios sean más fuertes, y crea incentivos para la formación de una sociedad pluralista. El resultado del conflicto polÃtico nunca es seguro, e incluso si, a posteriori, vemos que muchos acontecimientos históricos eran inevitables, el camino de la historia es circunstancial. De todas formas, una vez instauradas, las instituciones polÃticas y económicas inclusivas tienden a crear un cÃrculo virtuoso, un proceso de retroalimentación positiva, lo que aumenta la probabilidad de que estas instituciones persistan e incluso se expandan.
El cÃrculo virtuoso funciona a través de varios mecanismos. Primero, la lógica de las instituciones polÃticas pluralistas hace que la usurpación del poder por parte de un dictador, una facción del gobierno o incluso un presidente bienitencionado sea más difÃcil, como lo descubrió Franklin Roosevelt cuando intentó eliminar el control sobre su poder impuesto por el Tribunal Supremo, o sir Robert Walpole cuando intentó implantar la Ley negra de forma sumaria. En ambos casos, concentrar más el poder en manos de un individuo o un grupo reducido habrÃa empezado a socavar las bases de las instituciones polÃticas pluralistas, y la verdadera medida del pluralismo es precisamente su capacidad para resistir a dichos intentos. El pluralismo también consagra la noción de Estado de derecho, el principio de que las leyes deben aplicarse a todos por igual, lo que naturalmente es imposible bajo una monarquÃa absolutista. Sin embargo, el Estado de derecho, a su vez, implica que las leyes no puedan ser utilizadas simplemente por parte de un grupo para usurpar los derechos de otro. Lo que es más, el principio del Estado de derecho abre la puerta a una mayor participación en el proceso polÃtico y a una mayor inclusividad, ya que introduce poderosamente la idea de que las personas deben ser iguales no solamente ante la ley, sino también ante el sistema polÃtico. Ãste fue uno de los principios que hicieron difÃcil que el sistema polÃtico británico resistiera las demandas enérgicas para lograr una mayor democracia a lo largo de todo el siglo
XIX
, abriendo el camino a la extensión paulatina del derecho a voto a todos los adultos.
El segundo mecanismo, como hemos visto varias veces, es que las instituciones polÃticas inclusivas apoyan y son apoyadas por instituciones económicas inclusivas. Esto crea otro mecanismo del cÃrculo virtuoso. Las instituciones económicas inclusivas eliminan las relaciones económicas extractivas más atroces, como la esclavitud y la servidumbre, reducen la importancia de los monopolios y crean una economÃa dinámica, todo lo cual reduce los beneficios económicos que uno puede garantizar, como mÃnimo, a corto plazo, usurpando el poder polÃtico. Como las instituciones económicas ya habÃan pasado a ser suficientemente inclusivas en Gran Bretaña en el siglo
XVIII
, la élite tenÃa menos que ganar aferrándose al poder y, de hecho, tenÃa mucho que perder utilizando la represión generalizada contra quienes demandaban una mayor democracia. Esta faceta del cÃrculo virtuoso hizo que la marcha gradual de la democracia en la Gran Bretaña del siglo
XIX
fuera menos amenazadora para la élite y que, a la vez, tuviera más probabilidades de prosperar. En cambio, la situación era muy distinta en regÃmenes absolutistas como el Imperio austro-húngaro o el Imperio ruso. AllÃ, las instituciones económicas eran todavÃa altamente extractivas y, en consecuencia, las demandas de una mayor inclusión polÃtica más adelante en el siglo
XIX
serÃan reprimidas porque la élite tenÃa mucho que perder al compartir el poder.
Finalmente, las instituciones polÃticas inclusivas permiten que florezcan medios de comunicación libres, que a menudo proporcionan información y movilizan a la oposición frente a las amenazas contra las instituciones inclusivas, como sucedió durante el último cuarto del siglo
XIX
y el primero del siglo
XX
, cuando la dominación económica creciente de los barones ladrones amenazó la esencia de las instituciones económicas inclusivas en Estados Unidos.
Aunque el resultado de los conflictos siempre presentes continúe siendo circunstancial, a través de estos mecanismos el cÃrculo virtuoso crea una tendencia potente para que las instituciones inclusivas persistan, resistan a los retos y se expandan tal y como sucedió en Gran Bretaña y Estados Unidos. Por desgracia, tal como veremos en el capÃtulo siguiente, las instituciones extractivas crean fuerzas igualmente fuertes para lograr persistir; es el proceso denominado cÃrculo vicioso.
Â
Â
Ya no se puede ir a Bo en tren
Â
Toda la nación del oeste africano de Sierra Leona se convirtió en colonia británica en 1896. La capital, Freetown, originalmente habÃa sido fundada a finales del siglo
XVIII
como hogar para esclavos liberados y repatriados. Sin embargo, cuando Freetown pasó a ser colonia británica, el interior de Sierra Leona todavÃa estaba formado por un gran número de pequeños reinos africanos. Paulatinamente, en la segunda mitad del siglo
XIX
, los británicos ampliaron su control del interior mediante una larga serie de tratados con gobernantes africanos. El 31 de agosto de 1896, el gobierno británico declaró que la colonia pasaba a ser protectorado basándose en dichos tratados. Los británicos identificaron quiénes eran los gobernantes importantes y les dieron un tÃtulo nuevo, jefe supremo. En el este de Sierra Leona, por ejemplo, en el moderno distrito de minerÃa de diamantes de Kono, se encontraron con Suluku, un poderoso rey guerrero. El rey Suluku fue nombrado jefe supremo Suluku, y se creó la jefatura de Sandor como unidad administrativa en el protectorado.
Aunque reyes como Suluku hubieran firmado tratados con un administrador británico, no habÃan entendido que aquellos tratados serÃan interpretados como carta blanca para establecer una colonia. Cuando los británicos intentaron recaudar un impuesto por cabaña, cinco chelines por cada hogar, en enero de 1898, los jefes se alzaron en una guerra civil que llegó a ser conocida como la revuelta del impuesto por cabaña. Empezó en el norte, pero fue más fuerte y duró más tiempo en el sur, sobre todo en Mendelandia, una zona dominada por el grupo étnico mende. La revuelta del impuesto por cabaña pronto fue extinguida, pero sirvió de aviso para los británicos sobre los problemas de controlar el
hinterland
de Sierra Leona. Los británicos ya habÃan empezado a construir una vÃa férrea desde Freetown al interior. La obra empezó en marzo de 1896, y la lÃnea llegó a Songo en diciembre de 1898, en medio de la revuelta del impuesto por cabaña. Los documentos del Parlamento británico de 1904 registraban lo siguiente:
Â
En el caso de los ferrocarriles de Sierra Leona, la insurrección nativa que estalló en febrero de 1898 provocó que se detuvieran completamente las obras y se desorganizara el personal durante algún tiempo. Los rebeldes atacaron las vÃas, con lo cual todo el personal tuvo que ser llevado a Freetown [...] Rotifunk, ahora situado en la vÃa férrea a 88 kilómetros de Freetown, en ese momento estaba completamente en manos de los rebeldes.
Â
De hecho, Rotifunk no estaba en la lÃnea ferroviaria planeada en 1894. La ruta se cambió tras el inicio de la Revuelta, asà que, en lugar de dirigirse al noreste, fue al sur, vÃa Rotifunk y hasta Bo, en Mendelandia. Los británicos querÃan un acceso rápido a Mendelandia, el corazón de la rebelión, y a otras partes en donde podrÃan surgir problemas en el
hinterland
si estallaban más rebeliones.
Cuando Sierra Leona se independizó en 1961, los británicos dieron el poder a sir Milton Margai y a su SLPP (Partido del Pueblo de Sierra Leona), que atrajo el apoyo principalmente en el sur, sobre todo en Mendelandia, y el este. Tras sir Milton, el primer ministro fue su hermano, sir Albert Margai, en 1964. En 1967, el SLPP perdió por un escaso margen unas elecciones fuertemente disputadas contra la oposición, el APC (Congreso de Todo el Pueblo), liderado por Siaka Stevens. Stevens era un limba, del norte, y el APC obtenÃa la mayor parte de su apoyo de los grupos étnicos del norte, los limbas, los temnes y los lokos.
Aunque el ferrocarril hacia el sur habÃa sido diseñado inicialmente por los británicos para gobernar Sierra Leona, en 1967 su papel era económico. Transportaba la mayor parte de las exportaciones del paÃs: café, cacao y diamantes. Los agricultores que cultivaban café y cacao eran mendes, y el ferrocarril era la ventana al mundo de Mendelandia. Este territorio habÃa votado en su mayorÃa por Albert Margai en las elecciones de 1967, y Stevens, el ganador, estaba mucho más interesado en aferrarse al poder que en fomentar las exportaciones de Mendelandia. Su razonamiento era simple: lo que era bueno para los mendes era bueno para el SLPP, y malo para Stevens. Asà que mandó arrancar la lÃnea de ferrocarril hasta Mendelandia. A continuación, vendió las vÃas y el material rodante para que el cambio fuera tan irreversible como fuera posible. Ahora, al salir de Freetown hacia el este, se pasan las estaciones de ferrocarril de Hastings y Waterloo. Están en estado ruinoso. No hay más trenes a Bo. Evidentemente, la drástica acción de Stevens perjudicó fatalmente a algunos de los sectores más vibrantes de la economÃa de Sierra Leona. Sin embargo, como muchos de los lÃderes de la postindependencia africana, cuando hubo que elegir entre consolidar el poder y fomentar el crecimiento económico, Stevens eligió consolidar su poder, y nunca volvió la vista atrás. Actualmente, ya no se puede ir en tren hasta Bo porque, igual que el zar Nicolás I, que temÃa que el ferrocarril llevarÃa la revolución a Rusia, Stevens creÃa que los ferrocarriles reforzarÃan a sus adversarios. Como muchos otros gobernantes que poseen el control de las instituciones extractivas, temÃa las amenazas a su poder polÃtico y estaba dispuesto a sacrificar el crecimiento económico para frustrarlas.
A primera vista, la estrategia de Stevens contrasta con la de los británicos. Sin embargo, hubo una continuidad significativa entre el gobierno británico y el régimen de Stevens que ilustra la lógica de los cÃrculos viciosos. Stevens gobernó Sierra Leona extrayendo recursos de su pueblo con métodos similares. TodavÃa estaba en el poder en 1985 no porque hubiera sido reelegido popularmente, sino porque, después de 1967, estableció una violenta dictadura, asesinando y hostigando a sus adversarios polÃticos, sobre todo a los miembros del SLPP. Se autoproclamó presidente en 1971, y, a partir de 1978, Sierra Leona solamente tuvo un partido polÃtico, el APC de Stevens. Por lo tanto, logró consolidar su poder, aunque el coste fuera empobrecer a gran parte del
hinterland
.
Durante el perÃodo colonial, los británicos utilizaron un sistema de gobierno indirecto para gobernar Sierra Leona, como con la mayorÃa de sus colonias africanas. En la base de aquel sistema estaban los jefes supremos, que recaudaban impuestos, repartÃan justicia y mantenÃan el orden. Los británicos trataban con los agricultores del cacao y el café no aislándolos, sino obligándolos a vender toda su producción a unas juntas de comercialización desarrolladas por la oficina colonial supuestamente para ayudar a los agricultores. Los precios de los productos agrÃcolas fluctuaban violentamente con el tiempo. Los precios del cacao podÃan estar altos un año, pero bajos al siguiente. Los ingresos de los agricultores fluctuaban conjuntamente. La justificación para las juntas de comercialización era que ellas, no los agricultores, absorberÃan el precio de las fluctuaciones. Cuando los precios mundiales fueran elevados, la junta pagarÃa a los agricultores de Sierra Leona menos que el precio mundial, pero cuando los precios mundiales fueran bajos, harÃan lo contrario. En principio, parecÃa una buena idea, pero la realidad era muy distinta. La junta de Comercialización de Productos de Sierra Leona fue establecida en 1949. Evidentemente, necesitaba una fuente de ingresos para funcionar, y la forma natural de conseguirlos era pagar a los agricultores solamente un poco menos de lo que deberÃan haber recibido en años buenos o malos. Estos fondos podÃan utilizarse entonces para la Administración y los gastos generales. Pronto el «un poco menos» se convirtió en «mucho menos». El Estado colonial utilizaba la Junta de Comercialización como forma de recaudar impuestos elevados a los agricultores.
Muchos esperaban que las peores prácticas de la dominación colonial del Ãfrica subsahariana acabaran después de la independencia, y que el uso de las juntas de comercialización para cobrar impuestos excesivos a los agricultores llegara a su fin. Sin embargo, no fue asÃ. De hecho, la extracción de los agricultores mediante juntas de comercialización empeoró mucho. A mediados de los sesenta, los agricultores de nuez de palmera conseguÃan el 56 por ciento del precio mundial de las juntas de comercialización; los agricultores de cacao, el 48 por ciento, y los agricultores de café, el 49 por ciento. Cuando Stevens dimitió del cargo, en 1985, para permitir que el sucesor que habÃa elegido, Joseph Momoh, se convirtiera en presidente, esos porcentajes eran del 37, 19 y 27 por ciento, respectivamente. Por muy lamentable que parezca, era mejor que lo que los agricultores conseguÃan durante el dominio de Stevens, que a menudo habÃa sido tan poco como el 10 por ciento, es decir, el 90 por ciento de los ingresos de los agricultores era extraÃdo por el gobierno de Stevens, y no para proporcionar servicios públicos, como carreteras o educación, sino para enriquecerse él y sus secuaces y comprar apoyo polÃtico.
Otro elemento que formaba parte del gobierno indirecto británico fue la estipulación de que el cargo de jefe supremo serÃa para toda la vida. Para poder ser elegido jefe, se tenÃa que ser miembro de una «casa reinante» reconocida. La identidad de las casas dominantes en una jefatura se desarrollaba con el tiempo, pero se basaba esencialmente en el linaje de los reyes de una zona concreta y de las familias de la élite que firmaron tratados con los británicos a finales del siglo
XIX
. Los jefes eran elegidos, pero no democráticamente. Un organismo llamado Autoridad Tribal, cuyos miembros eran jefes de pueblos menores o eran nombrados por jefes supremos, por jefes de poblados o por las autoridades británicas, decidÃa quién se convertirÃa en el jefe supremo. Uno se podrÃa imaginar que esta institución colonial también fue abolida o, como mÃnimo, reformada tras la independencia. Sin embargo, como las juntas de comercialización, no lo fue, y continuó sin cambios. Actualmente, los jefes supremos todavÃa son los encargados de recaudar impuestos. Ya no se trata de un impuesto por cabaña, pero sà de su descendiente más próximo, un impuesto al sufragio. En el año 2005, la Autoridad Tribal de Sandor eligió a un jefe supremo nuevo. Solamente podÃan presentarse candidatos pertenecientes a la casa dominante Fasuluku, que es la única casa dominante. El ganador fue Sheku Fasuluku, el tataranieto del rey Suluku.
El comportamiento de las juntas de comercialización y los sistemas tradicionales de propiedad de la tierra contribuyen considerablemente a explicar por qué la productividad agrÃcola es tan baja en Sierra Leona y gran parte del Ãfrica subsahariana. En los ochenta, el politólogo Robert Bates se propuso comprender por qué la agricultura era tan poco productiva en Ãfrica a pesar de que, según los libros de texto de economÃa, tendrÃa que haber sido el sector más dinámico. Se dio cuenta de que no tenÃa nada que ver con la geografÃa ni con el tipo de factores comentados en el capÃtulo 2 que se ha afirmado que harÃan que la productividad agrÃcola fuera intrÃnsicamente baja, sino simplemente con que las polÃticas de precios de las juntas de comercialización eliminaron cualquier incentivo para que los agricultores invirtieran, utilizaran fertilizantes o protegieran la tierra.
La razón de que las polÃticas de las juntas de comercialización fueran tan poco favorable para los intereses rurales fue que aquellos intereses no tenÃan poder polÃtico. Aquellas polÃticas de precios interactuaban con otros factores fundamentales y hacÃan que la posesión fuera insegura, lo que reducÃa todavÃa más los incentivos para invertir. En Sierra Leona, los jefes supremos no solamente proporcionaban ley y orden y servicios judiciales, y recaudaban impuestos, sino que también eran los «guardianes de la tierra». A pesar de que las familias, clanes y dinastÃas tienen derechos como usuarios y derechos tradicionales en la tierra, en realidad los jefes tienen la última palabra sobre quién trabaja qué tierra. Los derechos de propiedad de la tierra solamente son seguros cuando uno está conectado con el jefe, quizá de la misma familia gobernante. La tierra no se puede comprar ni vender ni utilizar como garantÃa para un préstamo, y si se nace fuera de una jefatura, no se puede plantar ningún cultivo perenne como café, cacao o palma por miedo a que eso permita que uno establezca derechos de propiedad de facto.
El contraste entre las instituciones extractivas desarrolladas por los británicos en Sierra Leona y las instituciones inclusivas de otras colonias, como Australia, queda ilustrado por la forma en la que se manejaban los recursos minerales. En enero de 1930, se descubrieron diamantes en Kono, en el este de Sierra Leona. Eran diamantes aluviales, es decir, no se encontraban en minas profundas. Por lo tanto, el método principal de extracción era el cribado en rÃos. Algunos sociólogos los denominan «diamantes democráticos» porque permiten que mucha gente se implique en la minerÃa, lo que crea una oportunidad potencialmente inclusiva. No es el caso de Sierra Leona. El gobierno británico, ignorando alegremente la naturaleza intrÃnsecamente democrática de cribar para encontrar diamantes, estableció un monopolio en todo el protectorado, lo llamó Sierra Leone Selection Trust, y se lo concedió a los De Beers, la enorme compañÃa minera de diamantes sudafricana. En 1936, De Beers también recibió el derecho a crear la Diamond Protection Force, un ejército privado que llegarÃa a ser más grande que el del gobierno colonial en Sierra Leona. De todas formas, la disponibilidad general de los diamantes aluviales hizo que la situación fuera difÃcil de controlar. En los cincuenta, la Diamond Protection Force se vio superada al tener que hacer frente a miles de mineros de diamantes ilegales, una enorme fuente de conflicto y caos. En 1955, el gobierno británico abrió algunos de los campos de diamantes a buscadores con licencia que no pertenecÃan al Sierra Leone Selection Trust, aunque la empresa conservara las zonas más ricas en Yengema, Koidu y Tongo Fields. Después de la independencia, las cosas empeoraron. En 1970, Siaka Stevens nacionalizó de facto el Sierra Leone Selection Trust, creando la National Diamond Mining Company (Sierra Leone) Limited, en la que el gobierno, es decir, Stevens, en la práctica tenÃa el 51 por ciento de las acciones. Era la fase inicial del plan de Stevens para hacerse con el control de las minas de diamantes del paÃs.