Esto quiere decir que el poder legislativo debe confiarse a un cuerpo de nobles, al mismo tiempo que a otro elegido para representar al pueblo. Ambos cuerpos celebrarán sus asambleas y tendrán sus debates separadamente, porque tienen miras diferentes y sus intereses son distintos.
De los tres poderes que hemos hecho mención, el de juzgar es casi nulo. Quedan dos: el legislativo y el ejecutivo. Y como los dos tienen necesidad de un fuerte poder moderador, servirá para este efecto la parte del poder legislativo compuesta de aristócratas.
Este cuerpo de nobles debe ser hereditario. Lo es, primeramente, por su propia índole; y en segundo término, por ser indispensable que se tenga un verdadero interés en conservar sus prerrogativas, odiosas por si mismas y que, en un Estado libre, están siempre amenazadas.
Pero, como un poder hereditario puede ser inducido a cuidarse preferentemente de sus intereses particulares y a olvidar los del pueblo, es preciso que las cosas en que tenga un interés particular, como las leyes concernientes a la tributación, no sean de su incumbencia; por eso los impuestos los fija y determina la cámara popular. Tiene parte la cámara hereditaria en la obra legislativa, por su facultad de impedir; pero no tiene la facultad de estatuir.
Llamo facultad de estatuir al derecho de legislar por si mismo o de corregir lo que haya ordenado otro. Llamo facultad de impedir al derecho de anular una resolución tomada por cualquiera otro: este era el poder de los tribunos de Roma. Aunque el que tiene el derecho de impedir puede tener también el derecho de aprobar, esta aprobación no es otra cosa que una declaración de que no usa de su facultad de impedir, la cual declaración se deriva de la misma facultad.
El supremo poder ejecutor debe estar en las manos de un monarca, por ser una función de gobierno que exige casi siempre una acción momentánea y está mejor desempeñada por uno que por varios; en cambio lo que depende del poder legislativo lo hacen mejor algunos que uno solo.
Si no hubiera monarca, y el poder supremo ejecutor se le confiara a cierto número de personas pertenecientes al cuerpo legislativo, la libertad desaparecería; porque estarían unidos los dos poderes, puesto que las mismas personas tendrían parte en los dos.
Si el cuerpo legislativo estuviera una larga temporada sin reunirse, tampoco habría libertad; porque, una de dos: o no habría ninguna resolución legislativa, cayendo el Estado en la anarquía, o las resoluciones de carácter legislativo serían tomadas por el mismo ejecutor, resultando entonces el absolutismo.
Sería inútil que el cuerpo legislativo estuviera en asamblea permanente; además de que sería molesto para los representantes, daría mucho trabajo al poder ejecutivo que no pensaría en ejecutar, sino en defender sus prerrogativas y el derecho a ejecutar. Añádase que, si el cuerpo legislativo estuviera continuamente reunido, podría suceder que no se ocupara más que en suplir con nuevos diputados los puestos vacantes de los que murieran; y en tal caso, bastaría que el cuerpo legislativo se corrompiera un poco para que el mal ya no tuviese remedio. Cuando los cuerpos legislativos se van sucediendo unos a otros, el pueblo que tenga mal concepto del que está en funciones se consolará con la esperanza de que será mejor el que siga; pero si siempre es el mismo, el pueblo que ha visto una vez su corrupción ya no esperará nada de sus leyes: o se enfurecerá o acabará por caer en la indolencia.
El cuerpo legislativo no debe reunirse por sí mismo, sino cuando es convocado; porque se supone que cuando no está reunido carece de voluntad; y bastaría que no se reuniera todo por impulso unánime, para que no se supiera si el verdadero cuerpo legislativo era la parte reunida o la que no se reuniera. Ni ha de tener el derecho de disolverse él mismo, porque podría ocurrir que no se disolviera nunca: lo que sería peligroso, en el caso de que quisiera atentar contra el poder ejecutivo. Por otra parte, en unos tiempos es más oportuna que en otros la reunión de la asamblea legislativa: de suerte que debe ser el poder ejecutivo quien convoque la asamblea y suspenda sus deliberaciones, con arreglo a circunstancias que debe conocer.
Si el poder ejecutivo no tiene el derecho de contener los intentos del legislativo, éste será un poder despótico, porque pudiendo atribuirse toda facultad que se le antoje, anulará todos los demás poderes.
Pero no conviene la recíproca; el poder legislativo no debe tener la facultad de poner trabas al ejecutivo, porque la ejecución tiene sus límites en su naturaleza y es inútil limitarla: por otra parte, el poder ejecutor se ejerce siempre en cosas momentáneas. Y el poder de los tribunales de Roma era vicioso porque no se paraba solamente en la legislación, sino que se extendía a la ejecución, de lo que resultaban grandes males.
Pero si el poder legislativo, en un Estado libre, no debe inmiscuirse en las funciones del ejecutivo ni paralizarlas, tiene el derecho y debe tener la facultad de examinar de qué manera las leyes que él ha hecho han sido ejecutadas. Es la ventaja que tiene este gobierno sobre el de Creta y el de Lacedemonia, donde el
cosmos
y los
éforos
[9]
no daban cuenta de su administración.
De todas maneras, y sea cual fuere su fiscalización, el cuerpo legislativo no debe tener el derecho de juzgar a nadie y mucho menos al que ejecuta: la conducta y la persona de éste deben ser indiscutibles, sagradas, porque siendo su persona tan necesaria al Estado, para que el cuerpo legislativo no se haga tiránico, desde el momento que fuera acusada y juzgada la libertad desaparecería.
En este caso el Estado dejaría de ser una monarquía: sería una República sin libertad. Pero como el que ejecuta no puede hacerlo mal, sino por culpa de malos consejeros, que odian las leyes como ministros, éstos son los que deben ser perseguidos y penados. A no ser así, el pueblo no recibiría jamás satisfacción ni podría pedir cuenta de las injusticias que se hicieran
[10]
.
Aunque en general no debe juzgar el poder legislativo, hay aquí tres excepciones fundadas en el interés particular del que haya de ser juzgado.
Los grandes siempre están expuestos a la envidia, y si fueran juzgados por el pueblo correrían peligro, pues no tendrían el privilegio que el último de los ciudadanos tiene en las naciones libres: el de ser juzgado por sus iguales. Es preciso, pues, que los nobles comparezcan, no ante los tribunales ordinarios, sino ante la parte del cuerpo legislativo formada por los nobles.
Podría ocurrir que la ley, que es al mismo tiempo previsora y ciega, fuese, en casos dados, excesivamente rigurosa. Pero los jueces de la nación, como es sabido, no son ni más ni menos que la boca que pronuncia las palabras de la ley, seres inanimados que no pueden mitigar la fuerza y el rigor de la ley misma. Por eso es necesario que se constituya en tribunal, y juzgue, la parte del cuerpo legislativo a que dejamos hecha referencia, porque su autoridad suprema puede moderar la ley en favor de la ley misma, dictando un fallo menos riguroso que ella.
También podría suceder que algún ciudadano, en el terreno político, violara los derechos del pueblo y cometiera delitos que los magistrados ordinarios no supieran o no pudieran castigar; pero, en general, el poder legislativo no juzga, no puede hacerlo, y menos en este caso particular en el que se representa a la parte interesada, que es el pueblo. El poder legislativo no puede ser más que acusador. ¿Y ante quién ha de acusar? ¿Habrá de rebajarse ante los tribunales ordinarios, inferiores a él, y que por esa misma inferioridad habrían de inclinarse ante la autoridad de tan alto acusador? No: es indispensable, para conservar la dignidad del pueblo y la seguridad de cada uno, que la parte popular del cuerpo legislativo acuse ante la parte del mismo cuerpo que representa a los nobles, ya que esta parte no tiene las mismas pasiones que aquélla ni los mismos intereses.
Tal es la ventaja que ofrece este gobierno, si se le compara con la mayor parte de las Repúblicas antiguas, en las cuales se daba el abuso de que el pueblo era, al mismo tiempo, juez y acusador.
El poder ejecutivo, como dicho queda, toma parte en la labor legislativa por su facultad de restricción o veto, sin la cual se vería pronto despojado de sus prerrogativas. Pero si el poder legislativo interviniera en las funciones del ejecutivo, este último perdería su autoridad y eficacia.
Que tuviera el monarca la menor parte en la obra legislativa, por la facultad de estatuir, y no habría libertad. Pero como necesita defenderse, la toma por la facultad de resistir, de impedir.
La causa del cambio de gobierno en Roma, fue que el Senado, teniendo una parte del poder ejecutivo, y los magistrados otra, no poseía como el pueblo la facultad de impedir.
He aquí, pues, la constitución fundamental del gobierno de que hablamos. Compuesto de dos partes el poder legislativo, la una encadenará a la otra por la mutua facultad del veto. Ambas estarán ligadas por el poder ejecutivo, como éste por el legislativo.
Estos tres poderes (puesto que hay dos en el legislativo) se neutralizan produciendo la inacción. Pero impulsados por el movimiento necesario de las cosas, han de verse forzados a ir de concierto.
Como el poder ejecutivo no forma parte del legislativo más que por su facultad de impedir, está incapacitado para entrar en el debate de las diversas cuestiones que surjan en los asuntos de gobierno. Es innecesario que proponga, pues facultado para rechazar toda clase de proposiciones, puede muy bien desaprobar las que considere inconvenientes.
En algunas Repúblicas de la antigüedad, en las que el pueblo en masa discutía la cosa pública, era natural que el poder ejecutivo presentara mociones para discutirlas con el pueblo: de no ser así, hubiera habido en las resoluciones del gobierno una confusión extraña.
Si el poder ejecutivo estatuyera sobre imposición de cargas o tributos de otro modo que por consentimiento, ya no habría libertad, puesto que se haría poder legislativo en el punto más importante de la legislación.
Si el poder legislativo estatuye sobre las cargas públicas, no para cada año sino para siempre, se arriesga a perder su libertad: porque el poder ejecutivo ya no dependerá del legislativo. En posesión el primero del derecho de cobrar los impuestos votados por el segundo, ya aquél no necesita de éste. Lo mismo ocurre si el poder legislativo estatuye de una vez para siempre, y no de año en año, las fuerzas terrestres y marítimas que debe confiar al poder ejecutor.
Para que este poder no sea opresor, es necesario que las tropas a él confiadas sean pueblo, que tengan el mismo espíritu que el pueblo, como en Roma hasta la época de Mario. Para que suceda así, no hay más que dos medios: o que los alistados en el ejército dispongan de bienes suficientes para responder de su conducta y se alisten sólo por un año, como se hacía en Roma; o que si ha de haber un ejército permanente en el que se enganche lo más vil de la nación, tenga el poder legislativo la facultad legal de disolverlo cuando lo crea necesario y que los soldados vivan entre los ciudadanos, sin campamento separado, ni plazas de guerra, ni cuarteles.
Una vez constituido el ejército, no debe ya depender inmediatamente del cuerpo legislativo sino del poder ejecutivo; y esto es natural, pues la acción es más propia de la ejecución que la deliberación.
Por su manera de pensar, los hombres hacen más caso del valor que de la timidez, de la actividad que de la prudencia, de la fuerza que de las razones. El ejército menospreciará siempre al Senado y respetará a sus oficiales. No obedecerá las órdenes que le de una corporación de gentes que se considera tímidas y, a su entender, indignas de mandarlo. Tan pronto como el ejército dependa únicamente del cuerpo legislativo, el gobierno será militar. Y si alguna vez ha sucedido lo contrario, sería por circunstancias no comunes: que el ejército se hallaba diseminado, que cada cuerpo estaba en diferente provincia, que las capitales eran plazas bien situadas en las cuales no había tropas.
Holanda está aun más segura que Venecia; levantando las esclusas, las tropas sublevadas serían sumergidas o se morirían de hambre, porque no residen en las ciudades que podrían suministrarles víveres. Si gobernado el ejército por el cuerpo legislativo hubiera circunstancias particulares que impidieran la transformación del gobierno civil en gobierno militar, se caería en otros inconvenientes; una de dos: o el ejército derribaría al gobierno o el gobierno debilitaría al ejército.
Quien lea la admirable obra de Tácito sobre las costumbres de los germanos
[11]
, verá que de ellos han tomado los ingleses la idea de su gobierno político. Un sistema tan hermoso nació en las selvas.
Como todas las cosas humanas tienen fin, el Estado que decimos perderá su libertad, perecerá. Roma, Lacedemonia y Cartago perecieron. Perecerá cuando el poder legislativo esté más viciado que el ejecutivo.
No me propongo examinar aquí si los Ingleses gozan actualmente de esa libertad o no. Me basta consignar que la tienen establecida en sus leyes; no quiero saber más.
Yo no pretendo con lo dicho, ni rebajar a los demás gobiernos ni suponer que esa extremada libertad política deba mortificar a los que gozan de una libertad moderada. ¿Cómo es posible que yo diga eso, creyendo como creo que ni el exceso de razón es siempre deseable, y que los hombres se acomodan casi siempre a los medios mejor que a los extremos?
Harrington, en su Oceana, ha examinado también hasta qué grado de libertad puede llevarse la constitución política de un Estado. Pero de él puede decirse que no ha buscado esa libertad sino después de haberla desconocido, y que ha edificado Calcedonia teniendo a la vista la playa de Bizancio.
Las monarquías que conocemos no tienen, como la de que hablamos, la libertad por objeto directo; a lo que tienden es a la gloria de los ciudadanos, del Estado y del príncipe. Pero de esa gloria resulta un espíritu de libertad que, en dichos Estados, puede hacer cosas grandes y contribuir a la felicidad tanto como la misma libertad.
Los tres poderes no están organizados en esas monarquías según el modelo de la constitución de que tratamos. En ellas tiene cada uno su función particular, pues se distribuyen de manera que se acerquen más o menos a la libertad política; y si no se acercaran, la monarquía no podría menos de degenerar en despotismo.